□　陳明輝

　　行政執(zhí)法權(quán)下放是我國綜合行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其初衷是解決基層治理體系權(quán)責(zé)配置不合理的問題。作為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，行政執(zhí)法權(quán)下放改革受到了法學(xué)和公共管理學(xué)科的密切關(guān)注。從已有研究成果來看，法學(xué)界更關(guān)注行政執(zhí)法權(quán)下放的合法性問題，在一定程度上忽視了行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)效性；公共管理學(xué)界雖然對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放的實(shí)效性給予了充分關(guān)注，但相關(guān)研究基本都是個(gè)案分析，缺少對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放改革實(shí)踐的整體性關(guān)照。如何解釋行政執(zhí)法權(quán)下放改革的多樣性和差異性，如何為下一步的行政執(zhí)法權(quán)下放改革提供思路和方案，正是本文試圖回答的問題。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放主體的多樣性

　　●省級(jí)人民政府直接決定下放范圍

　　北京市、上海市和黑龍江省、海南省采用此種做法。北京市于2020年公布了《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》，一次性下放了431項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)到街鄉(xiāng)。上海市也在2021年發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單〉的通知》，向街鄉(xiāng)下放了423項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)。在這種直接由省級(jí)人民政府確定下放清單的模式之下，下放清單的制定權(quán)完全掌握在省級(jí)人民政府手中。這種模式的好處是便于省級(jí)人民政府統(tǒng)一管理，但由于不同區(qū)縣差異比較大，有些下放事項(xiàng)并不符合所有區(qū)縣實(shí)際。

　　●省級(jí)人民政府劃定下放范圍，縣級(jí)人民政府在指導(dǎo)目錄內(nèi)決定下放范圍

　　浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肅、吉林、陜西、山西等多數(shù)省份都是先由省級(jí)人民政府出臺(tái)指導(dǎo)目錄，再授權(quán)各區(qū)縣在指導(dǎo)目錄的范圍內(nèi)自主決定本區(qū)域的下放清單。這種下放模式將決定權(quán)交給區(qū)縣，其優(yōu)點(diǎn)是顧及到區(qū)縣之間的差異，但容易出現(xiàn)區(qū)縣選擇性下放的弊病。

　　●省級(jí)人民政府劃定下放領(lǐng)域，授權(quán)地級(jí)市人民政府制定具體的下放清單

　　天津市在2014年發(fā)布的《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》中，授權(quán)區(qū)縣政府在其劃定的事項(xiàng)范圍內(nèi)制定街道綜合執(zhí)法具體執(zhí)法事項(xiàng)目錄，明確由街道辦事處集中行使的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。廣東省在2020年8月下發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》中，劃定了執(zhí)法權(quán)下放至街鄉(xiāng)的領(lǐng)域，同時(shí)授權(quán)地級(jí)以上市人民政府統(tǒng)一制定街鄉(xiāng)的職權(quán)調(diào)整目錄。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放范圍的差異性

　　行政執(zhí)法權(quán)下放范圍呈現(xiàn)地方差異性，有的地區(qū)下放至街鄉(xiāng)的執(zhí)法權(quán)數(shù)量多達(dá)幾千項(xiàng)，而有的地區(qū)僅下放十幾項(xiàng)。造成這種差異的原因主要包括城市管理部門與街鄉(xiāng)的分工、執(zhí)法事項(xiàng)的專業(yè)程度、街鄉(xiāng)的承接能力以及職能部門的執(zhí)法能力這幾個(gè)方面。

　　●城市管理部門與街鄉(xiāng)的分工

　　大規(guī)模下放行政執(zhí)法權(quán)的地方一般都將城市管理部門的綜合行政執(zhí)法權(quán)作為街鄉(xiāng)承接行政執(zhí)法權(quán)下放的主要來源。例如，2020年北京市下放的431項(xiàng)職權(quán)中，屬于城市管理部門的有393項(xiàng)，生態(tài)環(huán)境部門4項(xiàng)，水務(wù)部門22項(xiàng)，農(nóng)業(yè)部門1項(xiàng)，衛(wèi)生健康部門11項(xiàng)。再如，湖北省公布的下放清單指導(dǎo)目錄中列舉了263項(xiàng)可供參考的下放事項(xiàng)，其中139項(xiàng)屬于城市管理局的執(zhí)法權(quán)事項(xiàng)。

　　如果地方政府保留原有的城市管理綜合執(zhí)法體制，那么該地區(qū)所需要下放的執(zhí)法權(quán)數(shù)量和范圍會(huì)比較少。以四川省為例，該省2020年公布的《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》和2021年的《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（第二批）》分別列舉了55項(xiàng)和126項(xiàng)下放給街鄉(xiāng)的職權(quán)，其中沒有一項(xiàng)是城市管理局的綜合行政執(zhí)法權(quán)。

　　●執(zhí)法事項(xiàng)的專業(yè)程度

　　各地綜合行政執(zhí)法體制改革普遍采用“1＋N”模式，而不是由一個(gè)部門承擔(dān)所有的執(zhí)法任務(wù)。其中，“1”是指1支綜合執(zhí)法隊(duì)，一般是指城市管理執(zhí)法隊(duì)伍；“N”是指若干專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，一般是由市場監(jiān)管、文化旅游、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急管理等部門設(shè)立自己的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。

　　●街鄉(xiāng)的承接能力

　　街鄉(xiāng)的承接能力是決定下放范圍的關(guān)鍵因素。承接能力包括執(zhí)法人員數(shù)量、編制、資格、能力，街鄉(xiāng)的辦公住房、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法設(shè)備等。原則上，街鄉(xiāng)的承接能力越強(qiáng)，可以下放至街鄉(xiāng)的執(zhí)法權(quán)事項(xiàng)越多。

　　●職能部門的執(zhí)法能力

　　將行政執(zhí)法權(quán)從縣職能部門下放給街鄉(xiāng)是為了解決“看得到的管不著，管得著的看不到”的問題。但在改革過程中，應(yīng)該注意，如果職能部門本身有足夠的執(zhí)法能力，能夠通過例行檢查、突擊檢查或派駐聯(lián)絡(luò)等方式解決問題，就沒有必要將行政執(zhí)法權(quán)下放給街鄉(xiāng)，或者只需要將少量的行政執(zhí)法權(quán)下放給街鄉(xiāng)。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放方式的多元化

　　從近些年各地政府下發(fā)的行政執(zhí)法權(quán)下放文件來看，不少地方將下放分為委托下放和直接下放；也有地方將委托和下放并列；還有地方區(qū)分了委托、下放和服務(wù)窗口前移。盡管真正具有法律意義的下放方式只有授權(quán)和委托兩種，但起到下放功能的派駐也被視為下放的方式之一?？陀^來說，授權(quán)、委托和派駐這三種行政執(zhí)法權(quán)下放方式各有其最佳適用場景，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜，不宜搞“一刀切”，片面追求某一種下放方式。

　　●授權(quán)

　　行政授權(quán)是指將某行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)授予另一個(gè)行政機(jī)關(guān)并以后者的名義行使。在實(shí)踐中，極少有地方政府將執(zhí)法權(quán)下放清單稱為授權(quán)清單。例如，北京市的《向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》用的是“下放”；《四川省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》用的是“賦予”；《湖北省街道賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)清單》用的是“賦權(quán)”。

　　●委托

　　行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)委托必須要有明確的法律依據(jù)，但行政機(jī)關(guān)之間的事務(wù)委托不受此限。因此，以委托方式下放行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)踐起步更早，此前縣區(qū)一級(jí)的行政執(zhí)法權(quán)下放有不少采用了委托方式。例如，2006年，浙江省紹興市等地通過委托的方式把環(huán)保、勞動(dòng)和社會(huì)保障、林業(yè)部門的檢查、監(jiān)督和部分審批、處罰權(quán)等30項(xiàng)管理職權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。行政執(zhí)法權(quán)下放改革之后，不少地方在授權(quán)的同時(shí)還保留了委托這樣一種下放方式。

　　●派駐

　　派駐不會(huì)引發(fā)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，而僅僅是縣級(jí)執(zhí)法部門將自己的執(zhí)法力量派駐到街鄉(xiāng)執(zhí)法。派駐與一般的職能部門執(zhí)法不同，意味著派駐人員要受街道的調(diào)度和管理。

　　行政執(zhí)法權(quán)下放改革的優(yōu)化路徑

　　行政執(zhí)法權(quán)下放改革的地方差異是必須予以理解的現(xiàn)實(shí)，片面追求行政執(zhí)法權(quán)下放的整齊劃一是不切實(shí)際的。不同省份甚至同一省份不同市縣之間，下放的需求和承接的能力都各不相同，很難按照理想的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。這并不是說行政執(zhí)法權(quán)下放不需要頂層設(shè)計(jì)，而是說頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以柔性的政策指導(dǎo)為宜，盡可能給地方政府留下因地制宜的空間。

　　●完善下放權(quán)限和程序

　　合理分配下放清單的制定權(quán)限。直接由省級(jí)人民政府出臺(tái)下放清單的模式忽視了省內(nèi)不同地區(qū)之間的差異性，而由省級(jí)人民政府劃定下放領(lǐng)域則使下級(jí)政府在確定下放清單的過程中缺少參照標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，最為適宜的辦法是，由省級(jí)人民政府出臺(tái)指導(dǎo)目錄，再授權(quán)縣級(jí)人民政府在本省指導(dǎo)目錄的范圍內(nèi)確定本縣的下放清單。省級(jí)人民政府在出臺(tái)指導(dǎo)目錄的行政決定中，應(yīng)當(dāng)對(duì)縣級(jí)人民政府出臺(tái)下放清單的程序作出具體規(guī)定?？h級(jí)人民政府在出臺(tái)下放清單之前，應(yīng)充分征詢執(zhí)法部門和街鄉(xiāng)意見，經(jīng)公示程序生效執(zhí)行，同時(shí)報(bào)市級(jí)和省級(jí)人民政府備案。

　　規(guī)范下放清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)以一年為周期對(duì)指導(dǎo)目錄進(jìn)行調(diào)整，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)以六個(gè)月為周期對(duì)其下放清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，特殊情況下，縣級(jí)人民政府可以臨時(shí)調(diào)整下放清單。下放清單的確定和動(dòng)態(tài)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人民政府職能部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的負(fù)責(zé)人及其執(zhí)法人員共同商定。

　　建立執(zhí)法權(quán)下放實(shí)效性的評(píng)估機(jī)制。省級(jí)人民政府作為下放清單指導(dǎo)目錄的制定者，可以成立行政執(zhí)法權(quán)下放評(píng)估工作小組，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)評(píng)估工作，研究制定評(píng)估指標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，組織開展評(píng)估核查，研究提出評(píng)估結(jié)論等工作。

　　●科學(xué)編制下放事項(xiàng)清單

　　探索制定行政執(zhí)法權(quán)禁止下放清單。在我國現(xiàn)行法律體系中，有一些行政執(zhí)法權(quán)在制度設(shè)計(jì)之初，就是由特定級(jí)別的職能部門來行使的，將這類行政執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道會(huì)違背制度設(shè)計(jì)的初衷。建議出臺(tái)行政執(zhí)法權(quán)禁止下放清單，為下放行政執(zhí)法權(quán)劃定邊界，避免行政執(zhí)法權(quán)下放的事項(xiàng)范圍和權(quán)力類型違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。

　　在法定職權(quán)清單的基礎(chǔ)上編制指導(dǎo)目錄。省級(jí)人民政府在編制指導(dǎo)目錄時(shí)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)梳理縣級(jí)政府職能部門的法定職權(quán)和街鄉(xiāng)法定職權(quán)，以此作為編制執(zhí)法權(quán)下放指導(dǎo)目錄的基礎(chǔ)。

　　●允許地方靈活選擇下放方式

　　明確授權(quán)和委托為行政執(zhí)法權(quán)下放的基本方式，將行政執(zhí)法權(quán)下放活動(dòng)納入到行政機(jī)關(guān)間授權(quán)和委托的法治框架之內(nèi)。授權(quán)和委托兩種方式并行，便于實(shí)現(xiàn)合法下放和合理下放。在承接主體執(zhí)法力量不足、執(zhí)法能力不夠的地方，可優(yōu)先考慮采用委托或不發(fā)生權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移的派駐、服務(wù)窗口前移等方式。同時(shí)，允許地方選擇下放或者不下放。不能為了下放而下放、為了改革而改革，應(yīng)當(dāng)盡可能在原有基礎(chǔ)上做加法。

　　作者單位為浙江大學(xué)光華法學(xué)院